我国旅游行业长期实行旅行社业务经营许可制与导游委派执业许可制双重管理体制，二者在规范市场秩序、保障游客权益、防控旅游安全风险等方面发挥了基础性作用，同时也被学界与社会公众误认为限制了市场活力与导游执业自由。本文以两项制度存废的三种核心选择——同时保留、同时取消、取消一项保留一项为分析框架，从旅行社、导游、行业监管部门及社会公众四维视角系统研判利弊得失，并重点澄清当前关于导游执业自由度的严重认知误区。研究发现，导游本质属于灵活就业、自谋职业范畴，其仅在包价旅游服务中需接受旅行社委派，在讲解、向导、生活服务等主流场景中具备完全执业自由，且实际自由度已高于律师、会计师、网约车司机等社会公认的自由执业群体。在此基础上，本文认为双取消模式过度释放市场风险、单取消模式打破行业权责平衡，均不具备现实可行性，双保留模式契合行业属性、监管逻辑与公共利益保护需求，是当前旅游治理体系下的最优选择。

 

 

一、引言

 

随着大众旅游时代的全面到来与旅游新业态的快速迭代，传统旅游行业行政许可制度与市场主体发展、从业者就业需求之间的适配性问题持续引发讨论。旅行社业务经营许可作为市场准入管制手段，导游委派执业制作为服务行为规范规则，被部分观点视作行业发展的“制度束缚”，甚至成为呼吁全面放开市场、推行导游自由执业的核心依据。

 

既有研究多聚焦于制度的约束性，却忽视了导游执业的现实形态与真实自由度，更陷入了“委派制=不自由”的认知误区。在此背景下，本文跳出非此即彼的制度存废争论，立足政策导向、行业现实、权责平衡三重逻辑，对两项管理制度的改革路径展开系统性分析，厘清认知偏差，为旅游行业治理现代化提供理性参考。

 

二、旅行社与导游管理制度存废的三种选择及利弊研判

 

我国旅行社业务经营许可制与导游委派执业许可制的改革，本质上存在三种确定性路径，不同路径对市场主体、从业者、监管部门与社会公众的影响呈现显著差异，其价值定位与现实可行性也截然不同。

 

（一）选择一：同时取消两项许可制度

 

同时取消旅行社业务经营许可与导游受旅行社委派执业要求，是彻底放开市场管制的激进式改革路径。从旅行社与导游主体视角出发，该模式直接消除市场准入隐性壁垒，降低企业经营成本与制度性交易成本，拓宽导游执业渠道，最大限度激发市场主体与从业者活力，完全契合“放管服” 改革、优化营商环境的政策导向，对市场与从业者而言属于上策。

 

但从旅游主管部门监管与社会公众权益保护视角分析，该模式存在明显缺陷。取消经营许可意味着市场准入失去底线约束，各类无资质、无信誉、无保障的主体极易涌入市场；取消委派执业制则打破了包价旅游服务的责任链条，游客安全保障、服务质量管控、纠纷维权处置均失去稳定依托，监管难度呈几何级上升，公共利益与旅游安全面临重大风险，属于监管与公共利益层面的下策。

 

（二）选择二：同时保留两项许可制度

 

同时保留旅行社业务经营许可与导游委派执业制度，是坚守行业监管底线、维护公共利益的保守式稳定路径。从监管部门与社会公众视角来看，旅行社经营许可针对公共安全、人身健康、市场秩序等核心领域设定准入条件，导游委派制明确包价旅游服务的责任主体，二者形成权责清晰、管控有效的治理体系，能够最大限度保障游客生命财产安全、规范服务流程、降低行业风险，属于监管与公共利益层面的上策。

 

从旅行社与导游主体视角分析，该模式利弊相当：许可制度维持了行业秩序与公平竞争环境，但也保留了一定的准入门槛；委派制度规范了导游包价旅游服务中的执业行为，但未完全堵塞非包价旅游服务的自主空间，整体属于平衡行业发展与监管需求的中策。从长期行业治理来看，双保留模式并未扼杀市场活力，而是以最低限度的管制，实现了市场发展、从业者权益与公共利益的动态平衡。

 

（三）选择三：保留旅行社业务经营许可，取消导游委派执业制度

 

保留旅行社经营许可、取消导游委派执业，即推行导游脱离旅行社的“完全自由执业”，是偏向从业者个体权益的差异化改革路径。对导游而言，该模式彻底摆脱委派约束，执业自主性与就业渠道进一步拓宽，属于导游视角的上策；但对旅行社而言，导游自由执业直接分流客源、打破传统服务链条，中小旅行社经营压力剧增，行业生态面临重构，属于旅行社视角的下策。

 

更为关键的是，该模式对监管效能与公众权益保护造成显著冲击，属于中下策。导游自由执业后，服务主体分散化、个人化，游客维权对象从固定旅行社转变为零散个人，服务质量、安全保障、应急处置均失去组织依托；即便依托自媒体、个人IP 接单，也无法建立稳定的责任追溯机制。同时，所谓导游自由执业，与律师、会计师、网约车司机的执业形态并不等同，后者均需依托律所、会计师事务所、合规平台开展业务，并非绝对自由，盲目取消导游委派制，本质是脱离行业现实的理想化设计。

 

若导游实行自由执业、取消旅行社委派制度，导游很可能会变相成为“准旅行社”“类旅行社”“个体旅行社”“个独旅行社”“一人旅行社”“微型旅行社” 这类灰色经营主体［此处指的是“无证无照”或“无证有照”的个人或其他经营主体未经许可经营旅行社业务，并非指的是合法注册企业法人和获得经营许可证的一人旅行社(OPC)］。市场就会增加七八十万家“准旅行社”与六万多家原有的旅行社同台竞争了，而这些“准旅行社”管理成本更低，经营业态更丰富，同时也更加灵活，更有优势，更加难监管，旅游市场就会出现游击队和正规军共存的状况。

 

有人认为可以通过《旅游法》《导游人员管理条例》《旅行社条例》限制导游经营包价旅游业务，但我们都清楚：理论上可行不等于现实中能落地。实际操作中必须考虑人性、利益驱动和风险成本。只要不发生重大人身伤害事故，导游在合规层面出现投诉和监管问题的概率并不高。这种现实中的灰色地带，不会像理论设想那样理想化，也不可能靠一条法条就彻底解决。现实往往没有那么浪漫，而是非常骨感。

 

三、核心认知澄清：导游执业自由度的现实判断与误区纠正

 

当前关于导游管理制度改革的争论，根源在于导游执业不自由的严重认知误区，这一误区直接误导了制度改革的方向判断，亟需从行业现实与执业形态层面予以纠正。

 

 

说明：导游才是真正的"自由职业者"，而律师、会计师等所谓"自由职业"，实则是"组织依附型职业"。

 

（一）导游本质是灵活就业、自谋职业，委派制仅为局部约束

 

现行制度框架下，导游并非依附于旅行社的固定就业者，而是典型的灵活就业、自谋职业群体。导游受旅行社委派的限制，仅存在于包价旅游服务场景中，在单纯讲解服务、向导服务、个性化旅行生活服务等核心执业场景中，导游无需旅行社委派，可自主承接业务、自主定价、自主安排服务内容，具备完全的执业自由。

 

换言之，导游委派制并非对执业身份的全面限制，而是针对包价旅游这一涉及群体安全、公共利益、合同责任的特殊业务的行为规制，其制度目标是锁定责任主体、防控安全风险，而非限制导游的就业自由与执业自主权。

 

（二）导游实际自由度，已高于律师、会计师、网约车司机

 

社会公众普遍将律师、会计师、网约车司机视作自由执业的典型代表，但从执业依附性、组织约束度、业务自主性来看，此类群体均属于组织内自由、平台内自由，无法脱离法定资质主体独立执业：律师必须依托律师事务所承接业务，不得以个人名义开展法律服务；会计师必须依托会计师事务所出具专业报告，禁止独立执业；网约车司机必须依托具备运营资质的平台派单，不得私自揽客经营。

 

反观导游，除包价旅游这一特定场景需履行委派程序外，在绝大多数服务场景中均可自主执业、灵活接单，无需固定隶属机构、无需强制挂靠、无需平台强制派单，时间支配、服务选择、收入分配均具备高度自主性。当前导游的实际执业自由度，已远超普通人认知中已自由执业的律师、会计师与网约车司机，所谓“导游执业不自由”，是对制度条文的字面解读，而非对执业现实的客观认知。

 

（三）认知误区的本质：混淆业务规制与执业限制

 

导游委派制被误读为“不自由”，核心是混淆了业务规制与执业限制的概念。包价旅游服务面向群体游客，涉及行程组织、交通住宿、安全保障等多重责任，必须由具备资质的旅行社作为责任主体，委派制是实现这一目标的制度工具；而讲解、向导等个性化服务，不涉及群体性公共安全，制度本身已赋予导游完全自由。

 

这种“局部规制、整体自由” 的制度设计，契合旅游服务的多元属性，既守住了公共安全底线，又保障了导游的灵活就业权益。主张以取消委派制实现导游自由执业，本质是对导游执业现实自由度的误判，也是对委派制度功能的误解。

 

四、三种制度选择的综合评价与现实选择

 

综合市场主体、从业者、监管部门、社会公众四方利益，结合导游执业自由度的现实判断，三种制度路径的优劣与可行性清晰可辨：双取消模式过度放开市场管制，以牺牲公共利益与监管效能为代价换取市场活力，现实风险不可控；单取消模式片面偏向导游个体权益，打破行业权责平衡，加剧监管与维权困境；双保留模式既坚守了市场准入底线与公共安全底线，又未限制导游的灵活就业自由，契合行业发展规律与治理需求。

 

从制度功能来看，旅行社业务经营许可制是旅游市场的“准入安全阀”，导游委派执业制是包价旅游服务的 “责任稳定器”，旅行社业务经营许可制与导游职业资格准入及委派执业是中国旅行社业经营管理体制的两大基石，二者相辅相成、不可分割。导游已具备高度执业自由，无需通过取消委派制实现所谓 “自由执业”；市场活力的提升，也无需以取消经营许可、放弃监管底线为代价，而是应通过简化审批流程、优化备案管理、强化信用监管等方式实现。

 

五、结论

 

旅行社业务经营许可制与导游委派执业许可制，是适配我国旅游市场发展现实的基础性管理制度，其存废改革不能陷入“放则最优、管则束缚” 的认知误区。本文研究证实，导游属于灵活就业、自谋职业群体，仅在包价旅游场景中受委派约束，实际自由度已高于传统认知中的自由职业者，所谓“执业不自由”是典型的认知偏差。

 

在三种制度选择中，同时保留两项许可制度是兼顾市场活力、从业者权益、监管效能与公共利益的最优路径：既符合行政许可设定的法定逻辑，覆盖公共安全、公共利益、行业规范等核心领域，又未损害导游的灵活就业自由；既契合“放管服” 改革的本质要求，又能有效防控市场风险、保障游客权益。

 

未来旅游行业治理的核心方向，并非简单取消或保留行政许可，而是在双保留制度基础上，优化许可流程、强化信用监管、压实旅行社主体责任、保障导游灵活就业权益，实现管制有度、放活有序、权责清晰、保障有力的现代化旅游治理体系。

 

参考文献

 

[1] 中华人民共和国旅游法 [Z].2013.

[2] 旅行社条例 [Z].2020 修订.

[3] 导游人员管理条例 [Z].2017 修订.

[4] 文化和旅游部.“十四五” 文化和旅游发展规划 [Z].2021.

 

（孙志永 文/ 整理| AI辅助编辑：DeepSeek、豆包、千问、元宝，特此说明！）